La pandemia del COVID-19 en 2020, la erupción del volcán de La Palma en 2021 o la DANA producida entre el 28 de octubre y el 4 de noviembre de este año, son algunas de las situaciones catastróficas más recientes acontecidas en España, que han obligado a las diferentes administraciones a recurrir a la tramitación de emergencia de los contratos de obras, servicios y suministros para dar una respuesta rápida a las necesidades creadas por este tipo de circunstancias excepcionales, lo cual no sería posible por la vía de contratación ordinaria.
El contrato tramitado por vía de emergencia es una figura de larga tradición en nuestro ordenamiento jurídico, que ha ido evolucionando en el tiempo desde su aparición en el “Decreto Bravo Murillo” (29 de febrero de 1852) hasta su actual regulación en el artículo 120 de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público (LCSP), el cual se suele complementar con la normativa reguladora de medidas específicas aprobadas para cada caso concreto, como por ejemplo, los reales decretos RDL 6/2024, RDL 7/2024 y RDL 8/2024 aprobados tras la DANA que afectó gravemente a diferentes municipios españoles, sobre todo en la provincia de Valencia.
Vamos a ver en qué consiste exactamente la tramitación de emergencia de un contrato público y bajo qué condiciones se puede usar esta figura.
Diferencia entre “tramitación urgente” y “tramitación de emergencia”
Antes que nada, cabe aclarar la diferencia entre la “tramitación urgente del expediente”, regulada en el artículo 119 de la LCSP y la “tramitación de emergencia” que desarrolla el artículo 120 de la misma ley.
La “tramitación urgente” o el contrato urgente responde a una necesidad inaplazable o cuya adjudicación es preciso acelerar por razones de interés público, e implica preferencia para su despacho por los distintos órganos que intervengan en la tramitación, así como la reducción de los plazos habituales a la mitad, salvo algunas excepciones.
Por su parte, la celebración de un contrato por la vía de la “tramitación de emergencia” obedece a un régimen excepcional aplicable en situaciones de “acontecimientos catastróficos, que supongan grave peligro o necesidades que afecten a la defensa nacional". En este caso y atendiendo a dicha excepcionalidad, no se requiere la tramitación de un expediente de contratación pudiéndose ordenar la ejecución de lo necesario para remediar el acontecimiento producido o satisfacer la necesidad sobrevenida, o contratar libremente su objeto, en todo o en parte, sin sujetarse a los requisitos formales establecidos por la Ley, incluso el de la existencia de crédito adecuado y suficiente.
Requisitos para poder acudir a la tramitación de emergencia
El Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales (TACRC) en su Resolución 102/2017, establece que para que proceda la tramitación de emergencia, es necesario:
Que concurra alguno de los supuestos que taxativamente establece la ley (acontecimientos catastróficos, situaciones que supongan grave peligro o necesidades que afecten a la defensa nacional), sin que sea suficiente cualquier otra circunstancia que dé lugar a una situación de urgencia.
Que no sea suficiente para resolver la situación la utilización de otros procedimientos menos restrictivos de la libre concurrencia.
Que la emergencia sea apreciada por el órgano de contratación.
Que la tramitación se limite a lo estrictamente indispensable en el ámbito objetivo y temporal para prevenir o remediar los daños derivados de esa situación.
Que la causa de la emergencia no sea imputable al propio órgano de contratación, es decir, que la situación de emergencia no hubiera podido ser evitada por el órgano de contratación mediante una actuación diligente.
Por tanto, la tramitación de emergencia se concibe como un procedimiento claramente excepcional y ha de ser el último recurso de la Administración para la prevención de un peligro grave e inminente o la reparación del daño, siempre que ello no pueda obtenerse acudiendo a la tramitación urgente del expediente (artículo 119 LCSP), o al procedimiento negociado sin publicidad por imperiosa urgencia en los términos del artículo 168.b)1º LCSP.
Ámbito temporal
Respecto a la duración del contrato, la LCSP la limita a la estrictamente necesaria para acometer las actuaciones destinadas a prevenir o remediar los daños derivados de la situación de emergencia, de forma que las “restantes prestaciones que sean necesarias para completar la actuación acometida por la Administración y que no tengan carácter de emergencia se contratarán con arreglo a la tramitación ordinaria regulada en esta Ley.” (artículo 120.2 LCSP).
Es decir, que la tramitación de emergencia se justifica en la necesidad de aplicar el principio de celeridad a determinadas situaciones, por lo que el órgano de contratación no se podrá basar en este título justificativo para realizar otro tipo de actividades diferentes a aquellas con carácter de emergencia.
Inicio de la ejecución
Por otro lado, según lo dispuesto en el artículo, con carácter general, el plazo de inicio de la ejecución de las prestaciones no podrá ser superior a un mes, contado desde la adopción del acuerdo adoptado por el órgano de contratación. Si se excede este término, la contratación de dichas prestaciones requerirá la tramitación de un procedimiento ordinario (artículo 120.1 c) LCSP).
Sin embargo, dicho plazo puede variar si así lo dispone la regulación específica aprobada para un caso concreto, como ocurre con el RD 6/2024, de 5 de noviembre, por el que se adoptan medidas urgentes de respuesta ante los daños causados DANA en diferentes municipios entre el 28 de octubre y el 4 de noviembre de 2024. La Disposición Adicional 8a extiende a tres meses el plazo de inicio de la ejecución, contado desde la aprobación del expediente de emergencia.
Formalización del contrato de emergencia
Como ya hemos comentado anteriormente, el contrato de emergencia no requiere de formalización previa.
Por su naturaleza de excepcionalidad, el artículo 120.1 a) de la LCSP establece que “el órgano de contratación, sin obligación de tramitar expediente de contratación, podrá ordenar la ejecución de lo necesario para remediar el acontecimiento producido o satisfacer la necesidad sobrevenida, o contratar libremente su objeto, en todo o en parte, sin sujetarse a los requisitos formales establecidos en la presente Ley, incluso el de la existencia de crédito suficiente”.
Asimismo, el artículo 37.1 de la misma norma precisa que son los contratos con carácter de emergencia los únicos que las entidades del sector público podrán tramitar verbalmente.
Por tanto, para la tramitación de emergencia, no será necesaria la sujeción a los principios de publicidad y concurrencia.
No obstante, aparte de ajustarse a los requisitos exigidos en el propio artículo 120 LCSP, será necesario cumplir los requisitos esenciales del respectivo contrato, como son la fijación del precio, del objeto y el plazo, de acuerdo con lo establecido por el Tribunal Supremo en su sentencia de 20 de enero de 1987: "Cuando se acuerde el régimen excepcional para contratar libremente la ejecución de las obras sin sujetarse a los requisitos formales establecidos en dicha ley, ello no puede suponer el que se incumplan los requisitos esenciales del respectivo contrato, como son la determinación del precio, el objeto del mismo (precisando la obra concreta a realizar) e, incluso, su plazo de vigencia".
Por último, en caso de que no exista crédito adecuado y suficiente, la norma establece que, una vez adoptado el acuerdo, se procederá a su dotación de conformidad con lo establecido en la Ley General Presupuestaria.
Procedimiento de contratación en caso de emergencia
Conforme a lo dispuesto en el artículo 120 LCSP, el procedimiento en la tramitación de emergencia requiere, con carácter general:
1. Acuerdo del órgano de contratación declarando la emergencia y ordenando la ejecución de lo necesario para remediar el acontecimiento producido, satisfacer la necesidad sobrevenida o contratar libremente su objeto, en todo o en parte.
2. Presupuesto estimado de ejecución, sin que sea preciso acreditar el requisito de existencia de crédito adecuado y suficiente. Tampoco será necesaria la aprobación del correspondiente expediente de contratación ni, por tanto, la aprobación del gasto.
3. Libramiento de los fondos. Con carácter general, los pagos se efectuarán en firme y ello sin perjuicio del libramiento de los fondos a justificar cuando resulten necesarios para hacer frente a los gastos que genere la adopción de medidas necesarias frente a la emergencia.
Por tanto, en caso del libramiento de fondos a justificar, transcurrido el plazo establecido en el 120.1 c) de la LCSP, se rendirá la cuenta justificativa del mismo, con reintegro de los fondos no invertidos.
4. Si el contrato ha sido celebrado por la Administración General del Estado, sus Organismos Autónomos, Entidades Gestoras y Servicios Comunes de la Seguridad Social o demás entidades públicas estatales, se dará cuenta de dichos acuerdos al Consejo de Ministros en el plazo máximo de treinta días.
En definitiva, el contrato de emergencia constituye una herramienta clave para que las administraciones públicas respondan de forma ágil y eficaz ante situaciones extraordinarias. Sin embargo, su carácter excepcional exige un uso prudente, limitado a la resolución inmediata de necesidades críticas, resueltas las cuales se deberá recurrir a la contratación tramitada por la vía ordinaria o a la tramitación urgente si se requiriera únicamente un acortamiento justificado de los plazos por razones de interés público.
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