Prórroga automática de los presupuestos: qué margen de actuación tienen las administraciones públicas

Aunque nuestro ordenamiento jurídico establece la aprobación de Presupuestos- estatales, autonómicos y locales- con carácter anual, cuando este trámite no se produce en plazo, la normativa prevé la prórroga automática de los Presupuestos del ejercicio anterior hasta que se aprueben los nuevos.

Se trata de un mecanismo excepcional que permite dar continuidad a la prestación de los servicios públicos fundamentales y, por tanto, evita la parálisis administrativa que implicaría una carencia de presupuesto.

No obstante, como veremos, gestionar los servicios públicos con unos presupuestos prorrogados no implica necesariamente la invariabilidad de los gastos e ingresos del ejercicio anterior, ya que la ley deja la puerta abierta a posibles modificaciones .

Marco jurídico de la prórroga presupuestaria

Presupuestos Generales del Estado: Constitución Española

La propia Constitución Española, en su artículo 134.4, reconoce la prórroga automática de los Presupuestos Generales del Estado al establecer que “se considerarán automáticamente prorrogados los Presupuestos del ejercicio anterior hasta la aprobación de los nuevos ”si la Ley de Presupuestos no se aprobara antes del primer día del ejercicio económico correspondiente”.

En virtud de este precepto constitucional, desde el año 2000, se han prorrogado seis Presupuestos Generales: los de los ejercicios 2011, 2016, 2017, 2018, 2023 y 2024. 

Presupuestos Autonómicos: estatutos y LOFCA

Por lo que respecta a las Comunidades Autónomas, hay estatutos, como el de Andalucía, Aragón o la Comunidad Valenciana, que aluden expresamente a la fórmula de la prórroga automática del Presupuesto cuando no se haya podido aprobar la Ley que deba regir para el ejercicio económico siguiente. El resto de estatutos, o no mencionan la prórroga automática (Galicia, Navarra y País Vasco) o se limitan a indicar la vigencia anual del Presupuesto, pero sin determinar que aquella deba ser la solución (Cataluña,Baleares y Madrid).

En cualquier caso, los gobiernos autonómicos han de tener presente lo establecido en el artículo 21 de la Ley Orgánica 8/1980, de 22 de septiembre, de Financiación de las Comunidades Autónomas (LOFCA), que no sólo equipara los presupuestos de las Comunidades Autónomas a los del Estado en cuanto a periodicidad, anualidad y obligación de cumplir el principio de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera, sino que también establece la prórroga automática “si los Presupuestos Generales de las Comunidades Autónomas no fueran aprobados antes del primer día del ejercicio económico correspondiente”.

Presupuestos de Entidades Locales: LRBRL y TRLRHL

En relación con los Presupuestos de las Entidades Locales, el artículo 112.5 de la Ley Reguladora de las Bases del Régimen Local, establece que “si el presupuesto no fuera aprobado antes del primer día del ejercicio económico correspondiente, quedará automáticamente prorrogada la vigencia del anterior». 

Asimismo, el artículo 169.6 del Texto Refundido de la Ley reguladora de las Haciendas Locales también contempla la prórroga automática si “al iniciarse el ejercicio económico no hubiese entrado en vigor el presupuesto correspondiente”, todo ello “sin perjuicio de las modificaciones que se realicen conforme a lo dispuesto en los artículos 177, 178 y 179 de esta ley y hasta la entrada en vigor del nuevo presupuesto”. 

Cabe resaltar, en este sentido, que el mismo artículo del TRLRHL precisa que la prórroga “no afectará a los créditos para servicios o programas que deban concluir en el ejercicio anterior o que estén financiados con crédito u otros ingresos específicos o afectados».

Por otro lado, del desarrollo de la prórroga de los Presupuestos locales se ocupa el artículo 21 del conocido como Reglamento presupuestario de las Entidades Locales (Real Decreto 500/1990, de 20 de abril) 

Modificaciones con presupuestos prorrogados: ¿qué permite la ley?

Aunque la prórroga automática de los Presupuestos da continuidad a la previsión de gastos e ingresos del ejercicio anterior, la ley contempla la posibilidad de introducir ciertas modificaciones en el Presupuesto prorrogado, de forma que este puede acabar siendo diferente al inicialmente aprobado.

Ámbito Estatal

En el caso de los Presupuestos Generales del Estado, hay que remitirse de nuevo al mencionado artículo 134 de la CE, el cual, sin hacer distinción entre Presupuestos prorrogados o no, otorga potestad al Gobierno para modificar los Presupuestos durante su ejecución, mediando siempre  la tramitación parlamentaria: “podrá presentar proyectos de ley que impliquen aumento del gasto público o disminución de los ingresos correspondientes al mismo ejercicio presupuestario”.

Por otro lado, también los grupos parlamentarios podrán proponer modificaciones, aunque el Gobierno tendrá que ser consultado para que otorgue, o no, su conformidad con la tramitación de las proposiciones o enmiendas que supongan “aumento de los créditos o disminución de los ingresos presupuestarios”.

Por tanto, se podría concluir que, en el apartado de ingresos, la prórroga presupuestaria no afecta a la capacidad del Gobierno o del Parlamento para presentar iniciativas que supongan el incremento de ingresos -mediante la creación de nuevos impuestos o la modificación de los existentes-, aunque la doctrina considera necesario  procurar que las modificaciones que se tengan que realizar respeten el principio de seguridad jurídica.

En cuanto a los gastos, la Ley General Presupuestaria, en su artículo 38, determina que la prórroga no afectará a los «créditos para gastos correspondientes a programas o actuaciones que terminen en el ejercicio cuyos presupuestos se prorrogan o para obligaciones que se extingan en el mismo» y que deberá ser objeto de adaptación «la estructura orgánica del presupuesto prorrogado (…), sin alteración de la cuantía total, a la organización administrativa en vigor en el ejercicio en que el presupuesto deba ejecutarse».

Ámbito autonómico

Respecto a las posibles modificaciones en los presupuestos prorrogados de las comunidades autónomas, por la analogía con los presupuestos estatales que establece el artículo 21 de la LOFCA, rige el mismo principio de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera, aunque los detalles sobre qué modificaciones están permitidas en los presupuestos prorrogados dependen, en gran medida, de las normas autonómicas (leyes autonómicas de Hacienda y normas presupuestarias específicas).

Así, con carácter general, se aplicarán las mismas normas que en el ámbito estatal con respecto a:

• Los créditos vinculados a programas finalizados en el ejercicio anterior.

• Las adaptaciones a la estructura orgánica y administrativa vigente.

• Las incorporaciones y generaciones de crédito.

  
  

En cuanto a los ingresos previstos, las comunidades autónomas también los podrán ajustar mediante la creación de nuevos impuestos o la modificación de los existentes, en virtud de su potestad tributaria reconocida por la LOFCA y el artículo 157.1 de la CE.

En el apartado de gastos, pueden realizarse ampliaciones de crédito y transferencias entre partidas, conforme a las leyes autonómicas de Hacienda.

Ámbito local

En el ámbito de las entidades locales, el artículo 21 del Reglamento Presupuestario de las Entidades Locales establece las reglas para ajustar los presupuestos prorrogados y modificar créditos hasta que se apruebe el presupuesto definitivo.

En líneas generales, los créditos prorrogados deben ajustarse al límite global de los créditos iniciales del presupuesto del ejercicio anterior. 

No obstante, si tras un ajuste a la baja de los créditos iniciales del Presupuesto anterior, se obtiene un margen en relación con el límite global de los créditos iniciales de referencia, se podrán realizar ajustes al alza en los créditos del Presupuesto prorrogado cuando concurran simultáneamente las siguientes circunstancias:

1. Compromisos financieros previos: Si existen gastos ya comprometidos que aumentan las cargas financieras del ejercicio actual debido a operaciones de crédito autorizadas en ejercicios anteriores.

2. Créditos no incorporables disponibles: Si hay margen suficiente derivado de créditos no utilizables de servicios o programas que concluyeron en el ejercicio anterior, este margen puede reasignarse para atender los compromisos pendientes, aunque solo sea de forma parcial.

   
   

Además, el Reglamento no se limita a las modificaciones que recoge el artículo 169.6 del Texto Refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales (LRHL), como créditos extraordinarios, suplementos de crédito, créditos ampliables y transferencias de crédito. También incluye:

• Generaciones de crédito: ingresos específicos que permiten ampliar créditos existentes.

• Incorporaciones de remanentes: saldos de ejercicios anteriores que pueden ser reutilizados.

  
  

En cuanto a las operaciones de crédito, el artículo 50 de la LRHL establece que las entidades locales pueden concertar créditos tanto a corto como a largo plazo durante la prórroga presupuestaria, siempre que cumplan con los requisitos legales establecidos.