Financiación y fiscalidad de la vivienda pública: uno de los principales temas de consulta entre los gestores públicos

Los días 11 y 12 de mayo se celebró en el Teatro Liceo de Salamanca una nueva edición de las “Jornadas sobre economía, fiscalidad y contabilidad de las empresas públicas”, organizadas por la Asociación Española de Gestores Públicos de Vivienda y Suelo y el Ayuntamiento de Salamanca.

El encuentro reunió a representantes y profesionales vinculados a la gestión pública de vivienda para analizar, desde una perspectiva técnica, algunos de los principales retos a los que se enfrentan actualmente las entidades públicas: financiación, fiscalidad, control financiero, contratación o nuevas herramientas aplicadas a la gestión pública.

En este contexto, el doctor en Economía y socio-fundador de AGES, Juan Manuel Pérez Mira, participó en una de las sesiones técnicas centrada en el análisis de las principales consultas formuladas por los miembros de AVS durante el último año, con especial referencia a las cuestiones económicas y fiscales del alquiler con opción a compra.

Relación con la Administración, contratación y laboral: los ámbitos con más consultas

Pérez Mira comenzó mostrando un análisis estadístico de las consultas formuladas por los miembros de AVS entre enero de 2025 y marzo de 2026.

Según los datos expuestos, los ámbitos que concentraron un mayor volumen de consultas fueron:

• La relación con la Administración, que representa el 20,31 % de las consultas recibidas.

• La contratación pública y el ámbito laboral, que motivaron el 17,19 % de las consultas en ambos casos.

• Los ámbitos jurídico y fiscal, que concentraron un 10,94 % y un 10,16% de las preguntas respectivamente.

La amplia relación de consultas recibidas por AVS pone de manifiesto la creciente complejidad técnica que afecta actualmente a las entidades públicas de vivienda y suelo.

Los principales temas de interés para los gestores públicos de vivienda

En su intervención, el socio-director de AGES abordó algunos de los asuntos que actualmente generan un mayor número de dudas entre las empresas públicas y entidades instrumentales dedicadas a la gestión de vivienda y suelo, entre los que destacan:

• la financiación mediante remanentes de tesorería de actuaciones vinculadas a vivienda protegida;

• la tributación de la transmisión de edificios en construcción;

• la contabilización y fiscalidad de las aportaciones dinerarias realizadas por las administraciones públicas;

• las novedades en materia de tasa de reposición y contrato de relevo indefinido por jubilación parcial;

• el efecto del aumento de existencias sobre la regla de gasto;

• y distintas cuestiones relacionadas con el contrato de arrendamiento con opción a compra.

Entre las principales conclusiones expuestas, Juan Manuel Pérez Mira destacó la posibilidad de que las entidades locales y las comunidades autónomas destinen los superávits presupuestarios de 2024 a la adquisición y urbanización de terrenos para promociones de vivienda protegida, siempre que los proyectos puedan ser considerados por la Corporación Local como inversiones financieramente sostenibles (IFS) y  que se hayan iniciado antes del 31 de diciembre de 2026 (Real Decreto-ley 15/2025).

El consultor de Administraciones Públicas también resaltó el criterio de la Dirección General de Tributos respecto a la tributación al tipo general del IVA de las transmisiones de edificios en construcción (consulta vinculante V1318-24): constituyen operaciones sujetas a IVA y no al impuesto de Transmisiones Patrimoniales Onerosas (TPO). El tipo aplicable sería el general del 21%, ya que a la entrega de viviendas solo se le puede aplicar el tipo reducido si aquellas disponen de cédula de habitabilidad o licencia de primera ocupación.

Asimismo, Pérez Mira se refirió a las novedades introducidas por el Real Decreto-ley 11/2024 en materia de jubilación parcial y contratos de relevo, especialmente a la nueva obligación de formalizar como indefinidos y a jornada completa aquellos contratos de relevo vinculados a jubilaciones parciales. Según explicó, dado que los contratos para el relevo del personal que solicita la jubilación parcial deben tener naturaleza fija en todo caso, no cabe acudir a lo dispuesto en el párrafo tercero de la DA 4ª del RDL 32/2021 sobre los contratos de sustitución, ni tampoco a la contratación fija discontinua.

Masa salarial: ni gastos de personal ni "Sueldos y salarios"

Uno de los asuntos en los que el socio-director de AGES se detuvo de forma más extensa fue el relativo a la masa salarial del personal laboral en las empresas públicas, debido a las dudas interpretativas que continúa generando la aplicación de las limitaciones presupuestarias en esta materia.

El experto señaló que existe una importante confusión terminológica en torno al concepto de masa salarial, ya que esta no equivale ni al presupuesto de gastos de personal (Capítulo I) ni al saldo contable de la cuenta de Sueldos y salarios.

En este sentido, recordó que el artículo 103 bis de la LRBRL y diversa normativa autonómica utilizan el concepto de “masa salarial” para referirse al presupuesto de gastos en retribuciones del personal de un determinado ejercicio, aunque ello no implica que cualquier agregado presupuestario o contable pueda emplearse automáticamente para verificar el cumplimiento de la limitación legal a su crecimiento.

Pérez Mira destacó, además, la ausencia de una regulación específica en el sector local y autonómico sobre los criterios de cálculo de la masa salarial, a diferencia de lo que sucede parcialmente en el sector público estatal con la Orden HAP/1057/2013. Esta circunstancia genera incertidumbre a la hora de determinar la masa salarial y verificar el cumplimiento de la limitación presupuestaria.  

Criterios de cálculo

En este sentido, y partiendo de la base de que el objetivo es limitar el incremento retributivo del personal, los principales criterios que deben tenerse en cuenta para calcular la masa salarial a efectos de la limitación presupuestaria son los siguientes:

• Computan las personas (no los puestos) con contrato indefinido en alta al 31/12/N-1.

• No computan el personal temporal y directivo (en el sentido del RD 451/2012, la DA 12 LRBRL o la correspondiente norma autonómica).

• El gasto social se determina aparte (normalmente está congelado).

• El cálculo debe realizarse en términos de homogeneidad respecto del número de efectivos y antigüedad: el incremento en el gasto de personal derivado de la incorporación de nuevos efectivos y/o el devengo de antigüedad de los mismos no debe tenerse en cuenta en el ejercicio en el que se produce.

• No se incluyen:

  • Los conceptos explícitamente excluidos por la Ley ni los conceptos indemnizatorios. Únicamente conceptos que supongan retribuciones.

  • Las adecuaciones retributivas necesarias por la adecuación en el contenido de puestos de trabajo ni  los derivados del cumplimiento de un plan de objetivos (art. 19.7 LPGE 2023).

  • Conceptos anualizados (términos de homogeneidad) como, por ejemplo, la compensación empresarial por IT.

Alquiler con opción a compra: aspectos económicos y fiscales

El análisis económico y fiscal del contrato de arrendamiento con opción a compra fue otro de los bloques en los que Juan Manuel Pérez Mira se detuvo de forma más extensa, dada la relevancia práctica que sigue teniendo esta fórmula en las promociones públicas de vivienda.

Uno de los aspectos destacados fue la doctrina administrativa relativa a que los sucesivos contratos de arrendamiento con opción a compra no agotan la consideración de primera entrega de la vivienda, “siempre que se haya dado a la edificación ese uso y con independencia de que las condiciones contractuales del arrendamiento con opción de compra varíen de unos a otros”, criterio recogido, entre otras, en la consulta vinculante V2703-18 de la Dirección General de Tributos.

Asimismo, Pérez Mira analizó las implicaciones fiscales derivadas de la existencia de sectores diferenciados de actividad en aquellas entidades que desarrollan simultáneamente actividades de arrendamiento y venta de vivienda.

Y es que, a efectos del IVA, ambas actividades presentan diferencias superiores a 50 puntos porcentuales en su régimen de deducción, lo que determina la existencia de sectores diferenciados y puede dar lugar a operaciones de autoconsumo conforme al artículo 9.1º de la Ley del IVA.

En este sentido, explicó los supuestos en los que puede producirse un autoconsumo interno por cambio de afectación de bienes entre sectores diferenciados, así como las consecuencias fiscales que ello puede generar en promociones inicialmente destinadas a venta o arrendamiento.